내구제 [김태일의 좋은 정부 만들기]재정 지출 ‘사후 검토’ 도입하자

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작성자 이길중 작성일25-11-25 09:26 조회0회 댓글0건

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내구제 이 칼럼의 제목은 ‘좋은 정부 만들기’다. 제목처럼 좋은 정부가 되기 위한 방도를 제안하는 것이 칼럼의 목적이다. 원래 정부는 입법·사법·행정을 망라한다. 하지만 흔히 정부라고 하면 행정부를 지칭한다. 행정부가 집행을 담당해서다. 정부의 삼권을 분립한 이유는, 그래야 견제와 균형을 통해 국민을 위한 행정이 가능하다는 믿음 때문이다. 그래서 행정학자인 내 입장으로 보자면, 입법부 즉 국회의 의의는 행정부를 제대로 견제하고 균형을 이룸으로써 국민에게 더 이로운 행정을 만드는 데 있다. 이는 나의 관심 분야인 재정에서도 마찬가지다. 그런 의미에서 오늘은 국회의 재정 역할을 따져보자.
이맘때의 국회는 몹시 분주한 게 정상이다. 열흘 남짓 남은 12월2일까지 내년도 예산안을 심의·확정해야 하기 때문이다. 내년도 예산안 규모는 700조원이 훌쩍 넘는다. 국민 1인당 거의 1500만원씩 나눠줄 수 있는 엄청난 규모다. 또한, 내년 한 해의 재정적자는 국민 1인당 200만원이 훨씬 넘을 예정인데, 그러면 국민 1인당 나랏빚은 3000만원에 근접하게 된다.
매년 ‘2주간 벼락치기’ 예산안 심의 반복
국민 각자의 주머니에서 빠져나갈 이 어마어마한 금액을 누구를 위해 얼마나 어떻게 쓸 것인지를 검토해 확정하는 일, 내년에도 대규모로 빚을 내 국민 부담을 더욱 늘리는 게 온당한지를 판단해 승인하는 일. 얼핏 생각해도 쉬운 일은 아닐 것 같고, 제대로 하려면 몹시나 시간이 걸릴 듯하다.
제도상으로는 국회 예산 심의에 제법 긴 시간이 할당되어 있다. 정부는 법 규정에 따라 9월 초까지 국회에 예산안을 제출해야 한다. 국회의 예산 확정 기한은 12월2일이므로 대략 90일이 심의에 할당된 셈이다. 예전에는 60일이었다. 그런데 60일은 충실한 예산안 심의에 태부족이라는 여론에 따라 한 달을 더 늘린 것이다.
이쯤이면 독자들이 어리둥절할 법하다. 국회가 내년도 예산안을 심의하겠다고 나선 것은 11월에 들어서이고, 본격적인 심의는 이번주부터 시작되었기 때문이다. 제도상 90일이 보장되었음에도 실제 심의 기간은 2주 남짓에 불과한 것이다. 올해만이 아니다. 매년 그랬다. 국회는 9월에 개원해 워밍업 마치고 추석 민심 살핀 후 10월의 국정감사가 끝나고 나서야, 비로소 예산 심의에 착수했다.
대체 2주 이내에 700조원이 넘는 돈의 용처와 규모가 제대로 짜인 것인지, 100조원이 넘는 빚을 추가로 지겠다는 것이 현명한 선택인지 어찌 판단하겠는가. 게다가 2주의 기간이나마 성실하게 심의하는 것 같지도 않다. 국회 관련 뉴스라곤 여전히 여야의 정쟁이 메인을 차지하며, 어쩌다 들리는 예산 관련 뉴스는 소위 코드 예산과 선심성 사업예산을 늘렸다는 것뿐이다. 이쯤 되면 어리둥절함을 넘어서 어처구니가 없다. 그리고 대관절 국회 예산 심의는 왜 있느냐는 회의가 들고, 그렇다면 해외는 어떠한지 궁금해진다. 국회 ‘심의’를 통해 행정부 예산안이 더 좋아지는 경우는 드물다. 그럼에도 국회 심의 ‘절차의 존재’는 중요하다. 심의 절차가 있기에 예산안이 공개된다. 예산안이 공개되기에 국회 지원기관인 예산정책처를 비롯해 언론과 시민단체가 검증한다. 그 때문에 행정부는 함부로 편성하지 못한다. 심의 자체는 날림일지언정, 예산안의 투명한 공개 덕에 그럭저럭 견제가 이뤄지고 예산 낭비가 예방되는 셈이다.
해외도 사정은 비슷하다. 다른 나라 국회의원이라고 해서 대한민국 국회의원보다 얼마나 더 투철한 애국심과 고결한 도덕성을 지녔겠는가. 당리당략 앞세우고 이익단체와 지역주민 눈치 보는 것은 도긴개긴일 것이다. 그럼에도 국회가 재정 역할을 무난하게 수행하는 나라들을 보면, 하나같이 그리되도록 제도와 절차가 구비되어 있다.
국회가 재정 역할을 잘하기 위해 다른 나라에는 있지만, 우리에겐 없는 제도와 절차로 대표적인 것은 둘이다. 하나는 재정 총량에 대한 사전 검토이고 다른 하나는 지출에 대한 사후 검토이다.
집행 후 목표 달성 평가해 조정 절차를
재정 총량 사전 검토는, 정부가 향후 수년간 매해 얼마를 걷고 얼마를 쓸 것이며 그 결과로 빚은 얼마나 지게 될지 계획서를 제출하면 국회가 검토해 승인하는 것이다. 국회가 승인했으므로, 행정부 예산 편성에 구속력을 지닌다. 우리도 매년 예산안 제출 때, 5년간의 재정 총량 계획서를 함께 제출한다. 하지만 제출에 그칠 뿐 국회 승인은 필요 없고 구속력도 없다. 그러니 정부는 전혀 신경 쓰지 않는다. 국회 승인을 받게 되면 재정 총량 계획을 세울 때 신중하게 되고, 구속력이 있으니 맘대로 빚을 늘릴 수 없게 된다.
지출 사후 검토는, 예산 집행 이후에 애초의 사업 목표가 얼마나 달성되었는지 평가하고 해당 사업의 필요성을 다시 한번 따져서 이후의 사업예산을 조정하는 것이다. 나는 예산 심의 과정에서 코드 예산이나 선심성 쪽지예산이 끼어드는 것을 탓하지 않는다. 예산의 정치적 성격을 감안하면, 아예 일정 규모는 그런 용도로 배정해도 괜찮겠다. 그보다는 정부가 야심 차게 내세우는 대규모 사업, 이를테면 AI 사업예산이 효과적으로 쓰일지가 훨씬 우려된다. 이런 사업은 명분이 뚜렷하고 예전에 없던 것이라 예산만으로 효과성을 판단하기는 어렵다. 천생 집행이 이뤄진 후에야 잘한 것과 못한 것을 알 수 있다. AI 사업은 다년도 사업이다. 그러니 내년도 집행 성과를 제대로 평가해 그 피드백을 후년도 예산에 반영하면 후년부터는 훨씬 사업 성과를 높일 수 있다. 이게 지출 사후 검토가 중요한 까닭이다. 다수 국가는 집행 성과를 꼼꼼히 따져 이듬해 예산에 반영하는 강한 장치를 갖추고 있다.
우리는 국회가 제 역할을 못한다고 비난한다. 우리 국회가 실망스러운 데는 국회의원들의 자질 탓도 일부는 있을 것이다. 하지만 그보다는 국회가 제 역할을 하도록 만드는 제도와 절차가 미비한 탓이 크다. 이런 제도·절차 중에는, 선거구제 개편처럼 이해가 첨예해 도입이 어려운 것도 있다. 하지만 앞서 말한 재정 관련 제도·절차는 국회의원들에게 불리할 게 없는 것들이라 맘만 먹으면 어렵지 않게 도입할 수 있고, 도입하면 재정 성과 향상에 제법 기여할 수 있다. 역량 있는 국회, 좋은 정부를 만들기 위해 쉬운 것부터 차근차근 마련해가자.
이강인(24·파리 생제르맹·사진)이 11월의 눈부신 활약으로 자신에 대한 평가를 바꾸고 있다.
프랑스의 ‘르 파리지앵’은 24일 ‘이강인은 어떻게 빛을 되찾았나’라는 제하의 기사를 통해 이강인이 2025~2026시즌 보여주는 변화를 조명했다.
이강인은 이번 시즌 16경기를 뛰면서 2골 2도움을 기록하고 있다. 개막 초반만 해도 벤치에 앉는 시간이 길었던 그는 최근 선발로 뛰는 빈도가 부쩍 늘었다.
출전 시간 증가에 공격 포인트로 화답하고 있다. 이강인은 유럽챔피언스리그 첫 선발 출전이었던 지난 4일 바이에른 뮌헨전에서 시즌 첫 도움을 기록했다. 이어 리그앙 경기에서도 풀타임 출전한 10일 올림피크 리옹전에서 어시스트를 올리고 23일 르아브르전에서 정규리그 첫 골을 넣었다. A매치 휴식기였던 11월 가나와의 평가전에서 이태석(오스트리아 빈)의 결승골을 도운 것까지 합치면 이달에만 2골 2도움이다.
르 파리지앵은 “이강인은 출전 시간이 조금씩 늘어가는 흐름에서 점점 더 파리 생제르맹에 중요한 존재가 됐다”고 호평했다.
이강인의 입지 변화는 포지션에서도 확인할 수 있다. 이강인은 지난 시즌만 해도 멀티 플레이어를 선호하는 루이스 엔리케 감독의 지론에 따라 섀도 스트라이커와 좌우 측면 공격수, 중앙 미드필더, 수비형 미드필더 등 다양한 포지션을 오갔다.
그러나 이번 시즌 공격형 미드필더와 오른쪽 날개로만 뛰면서 공격에 기여하고 있다. 공격 포인트를 기록하지 못한 경기에서도 플레이 메이킹을 책임지며 팀 공격의 중심이 됐다.
과거 이강인에게 독설을 쏟아냈던 프랑스 출신 해설가 피에르 메네스도 “최근 경기력만 보면 더 이상 ‘끔찍한 이강인’이라고 부를 수 없다. 눈에 띄는 발전을 보여주고 있다”고 입장을 바꿨다.
이강인이 이달 눈부신 활약을 펼치면서 남은 2경기도 주목받고 있다. 파리 생제르맹의 다음 경기는 27일 토트넘 홋스퍼와의 유럽챔피언스리그 리그 페이즈 5차전이다. 이강인이 지난 8월 유럽축구연맹(UEFA) 슈퍼컵에서 시즌 첫 골을 넣은 상대다. 30일 리그앙 14라운드에서는 AS모나코와 맞붙는다. 모나코가 최근 2경기 연속 4실점하는 등 수비가 흔들리고 있다는 점에서 이강인은 더 많은 공격 포인트를 노려볼 만한 기회다.
[주간경향] “세운지구 변화는 종묘의 역사적·문화재적 가치를 더욱 높이고, 종묘에서 남산까지 이어지는 녹지축을 통해 서울의 숨결을 바꾸는 사업이다.” 서울 종묘 앞의 세운지구 고층 개발이 종묘의 세계문화유산 지위를 위협할 수 있다는 지적이 제기되자 오세훈 서울시장은 지난 11월 18일 서울시의회 정례회에서 ‘녹지축’을 강조하며 이같이 말했다. 세운4구역은 종묘와 인접한 입지 때문에 고층 개발이 종묘 경관을 훼손할 수 있다는 이유로 문화재청 및 관련 위원회가 높이 완화를 심의·권고해 왔던 지역이다. 그러나 지난 10월 30일 서울시가 종묘 쪽 건물 높이는 기존 55m에서 98.7m로, 청계천 쪽은 71.9m에서 141.9m로 완화하는 내용의 재정비촉진계획 변경 고시를 하면서 기존 문화재청 심의로 설정된 높이 제한이 사실상 무력화됐다.
■개발의 명분, 녹지축
오 시장이 고도 완화의 근거 중 하나로 제시한 ‘녹지축’은 북악산에서 종묘와 남산으로 이어지는 축을 녹지로 잇는다는 개념으로 1990년대부터 개발의 명분으로 활용돼왔다. 논문 ‘도시계획에 따른 세운상가의 장소성 변화 연구’(조일동·김병오·송지영, 2024)는 서울시의회록과 공무원 구술 기록 등을 분석해 세운상가 개발에서 ‘녹지축’이 활용돼온 방식을 분석한다. 논문은 녹지축이 “경제적 개발을 포장하는 외적 장치에 불과하다”라며 “서울시는 녹지축을 이야기하면서 개발의 본질적인 목적을 감춘다”라고 지적했다.
1990년대에 세운상가 일대를 두고 제기된 ‘녹지축’은 처음에는 생태적 목적에 가까웠으나 이후 도시 재개발 사업 논리로 전환됐다. 2000년대 이명박·오세훈 시장 재임기에도 종묘·남산 녹지축 조성은 재개발의 근거로 제시됐다. 논문이 인용한 2004년 서울시의회 기록에는 당시 주택국장이 녹지축이 “도심 개발을 유도하기 위한 유인책”이라고 설명한 대목이 나온다. 당시 서울시는 강북 도심을 개발하고 싶었으나 기존 규제 때문에 개발이 쉽지 않았다. 이때 녹지 조성은 규제를 풀어주는 열쇠가 됐다는 분석이다.
2006년 오세훈 시장이 부임하면서 세운상가 남북녹지축 사업은 전면에 등장한다. 이 시기 녹지축은 세운상가 등 기존 건축물을 ‘흉물’로 규정하는 근거로 쓰였다. 오 시장은 세운상가를 “도심을 짓누르는 흉물”이라고 언급하며 철거와 녹지축 조성을 추진해야 한다는 입장을 밝혔다. 2023년 10월 서울시가 발표한 ‘세운재정비촉진계획’ 변경안에도 ‘녹지축’은 주요 개발 논리로 등장한다. 시는 ‘쾌적하고 건강한 녹지 생태 도심’ 등을 목표로 세운상가 일대에 녹지, 업무 인프라, 주거단지를 조성하겠다고 밝혔다. ‘녹지 생태 도심’ 전략은 용적률과 높이 규제를 완화하는 방식으로 추진돼 높게는 1500%까지 용적률 적용이 가능해졌다. 논문은 “얼핏 보면 녹지공원을 조성하는 것처럼 보이지만 방점은 주거·업무·상업 시설에 있다”고 지적하며 생태, 역사 복원, 환경 개선을 앞세우지만 실제 목적은 부동산 개발에 맞춰져 있다는 분석을 제시했다.
■‘녹지축’이 덮어버린 실제 문제들
이에 시민사회에서는 오 시장의 ‘녹지축’ 프레임을 ‘그린 워싱(친환경으로 위장하는 것)’이라고 지적한다. 안근철 청계천을지로보존연대 활동가는 “2021년부터 지금까지 세 차례 유네스코에 종묘 경관 훼손의 심각성을 알리고자 e메일을 보냈다”며 “2023년만 해도 세운4구역 높이(약 70m)는 유지될 것으로 판단했고, 다른 구역들의 고도를 우려했다. 그런데 바로 종묘 앞인 4구역까지 고도를 높여버리니 어처구니없는 상황”이라고 말했다. 그러면서 “녹지축을 조성한다면서 고도를 더 높인 셈인데 녹지랑 생태를 앞세운 교묘한 재개발 전략”이라고 지적했다.
녹지를 앞세운 서울시의 세운재정비촉진계획에는 정작 그 공간에서 일해온 기술 장인과 상인들의 현실은 충분히 반영되지 않았다는 지적도 나온다. 세운상가 일대는 정밀가공과 전자 부품 제조가 이어져 온 산업 생태계를 갖고 있지만, 개발이 진행되면서 이 구조가 흔들리고 있다. 한국토지주택공사(LH)가 재개발 구역 소상공인 이주 대책으로 2023년 상생지식산업센터를 개소했지만, 현장에서는 기존 작업 환경과 맞지 않아 실효성이 낮다는 평가가 나온다. 2년 전 상생지식산업센터에 입주한 조무호 대표는 “이 일대가 다 재개발을 하다 보니 업체들이 문을 닫은 줄 알고 손님들이 찾아오지 않는다. 게다가 높은 임대료, 제조업의 특성이 반영되지 않은 공간 등의 문제로 공실이 많이 발생하고 있다”라고 말했다. 이조차 제대로 운영이 안 되고 있다고 지적도 덧붙였다. 그는 “지금 5구역이 철거되고 있어서 지식산업센터라도 들어오고 싶어하는 사람이 많은데 LH가 계속 비워놓고 있다”라고 설명했다. 현재 총 58호 중 14호가 공실이다. 박은선 리슨투더시티 디렉터는 “지난 8월부터 5구역 철거가 시작됐는데 5구역에 있던 분들이 들어갈 임시작업장이 부족하다”라며 “특히 CNC(수치 제어) 업체는 공간이 커야 하는데 5구역 임시작업장은 다 작다. 주물도 마찬가지다. 상생지식산업센터에 들어가고 싶어하나 못 들어가고 있다”라고 말했다. 그러면서 “재개발로 작업장이 사라지면서 청계천 밖이나 지방으로 옮기거나 폐업하는 사례가 생기고 있다”고 지적했다. LH 관계자는 “기존에 입주 대상이 좁게 설정되다 보니 대상자 중 공실에 입주하겠다는 지원자가 거의 없었다. 연말까지 모집 기준을 확대할 예정”이라고 말했다.
■‘보존 대 개발’이라는 정치적 이분법
오세훈 시장 재임 이후 세운상가 일대 논의는 ‘개발 대 보존’이라는 이분법 속에서 개발 쪽으로 무게가 실리고 있다. 박원순 전 시장 시기의 도시재생은 보존과 재생을 내세웠지만, 임대료 상승과 상업화가 나타나면서 실효성이 제한적이었다. 이런 경험이 누적되면서 도시재생과 개발을 대비시키는 이분법이 정치적으로 굳어졌고, 최근 고도 완화 논란 역시 이 구도 안에서 정치적 쟁점으로 소비되고 있다.
조일동 한국학중앙연구원 교수는 도시재생의 한계를 인정하면서도 그 과정에서 쌓였던 의미 있는 시도가 충분히 이어지지 못한 점을 아쉬워했다. 그는 “그 공간에서 만들어졌던 기술자들의 경험을 남기는 기록 작업 등의 활동은 굉장히 중요했다. 그런 작업이 더 지속되고 강화됐더라면 지금처럼 개발 논리로만 공간을 뜯어 고층 건물을 짓자는 얘기가 이렇게까지 강하게 나오지는 않았을 것”이라고 말했다. 이어 “경복궁 주변에 고도 제한이 있는 이유도 그 제한이 없으면 궁의 의미가 사라지기 때문이다. 원래의 모습을 온전히 지키지 못하더라도 최소한 이를 지었던 사람들이 어떤 시야에서 이 공간을 바라봤는지를 볼 수 있을 때 문화적 의미가 생긴다. 건물 하나만 남겨두고 ‘유산을 지켰다’고 말해서는 안 된다”라고 지적했다.